В первой колонке на тему реформирования публичной службы, которая была посвящена украинскому опыту, я высказал следующую мысль: наличие правильной стратегии реформ, разработка правильной модели публичной службы, принятие правильных нормативно-правовых актов само по себе не приводит к успеху. Украина при правительствах Гройсмана и Гончарука попробовала внедрить опыт ЕС и даже достигла успехов в некоторых вещах (прежде всего, в децентрализации и усилении местного самоуправления), но та часть публичной службы, которую мы называем госслужбой, не претерпела существенных изменений. И это при том, что изменилась её модель, приняты новые законы, пришло много новых людей, разработаны стратегические планы Кабинета Министров и отдельных министерств.

В чем причина кажущейся неудачи? Люди в публичной службе обычно плохо знают теорию менеджмента, почти никто из них не имеет MBA от топовых бизнес-школ, и имя Питера Друкера им ничего не говорит. Питер Друкер, ведущий теоретик менеджмента, как-то сказал: "Культура ест стратегию на завтрак". А Марк Филдс, CEO Ford Motor Company, сделал эту фразу знаменитой. Потому что топ-менеджеры крупных корпораций прекрасно осознают, что успех в большом бизнесе невозможен без трех составляющих: бизнес-модель и стратегия, ресурсы (капитал, оборудование, R&D, персонал) и организационная культура. Если у вас есть первые два компонента, но нет правильной культуры, то вы провалитесь на этапе реализации.

Когда я думал, какой кейс привести как пример успешных реформ в сфере публичной службы, мне на ум пришла реформа полиции в Грузии в первые годы правления Саакашвили. Подбирая информацию о ней, я наткнулся на статью в издании "Коммерсант Власть", которую советую всем прочитать. В принципе, далее я мог бы ничего не писать, потому как это чудесная иллюстрация того, как смена организационной культуры привела к тому, что неэффективная, насквозь коррумпированная полиция времен Шеварднадзе за пару лет была преобразована в институт, доверие общества к которому выше 80%.

Что было главным в реформировании грузинской полиции? Правильный и хорошо написанный закон? Нет, об этом даже никто не упоминает. Прозрачные здания из стекла и бетона? Нет, дело не в самих зданиях, прозрачность здесь важна не как конструкционная, а как организационная ценность. Высокие зарплаты? Во-первых, не такие уж и высокие. Во-вторых, воистину высокими являются зарплаты у высших российских чиновников и депутатов, но это не только не уменьшило их аппетиты, а подняло коррупционный ценник. Новые люди? Да, это важно. Но опыт Украины в 2005 году, в 2014 году и далее показал, что новые люди, приходя в старую систему, либо съедаются, либо выдавливаются.

Ключевым фактором успеха реформы грузинской полиции стало не просто то, что всех старых людей уволили и наняли новых по конкурсной процедуре, а то, что одновременно был кардинально изменен подход к организационной культуре.

Новые люди, придя в полицию, не оказались встроены в старую систему, в прежние процессы, они не восприняли старую культуру, а создавали с нуля новую организацию со своими ценностями, правилами, традициями. Автор упомянутой выше статьи цитирует слова одного из полицейских: "Мы пытаемся сделать так, чтобы людям было удобно". Вот это одна из главных составляющих новой организационной культуры, ориентация на потребности клиента. О второй я писал выше — это прозрачность. Третья, о которой также явно упомянуто в статье, — вежливость и открытость. Четвертая, о которой явно не упомянуто, — честность. На самом деле те провокации нарушений и постоянный контроль в полиции сделаны для того, чтобы выявлять нечестных людей, так как есть одна важная особенность: нельзя быть честным наполовину, если человек в чем-то пошел на сделку с совестью, то доверия ему больше не может быть ни в чём.

Теперь о том, как строится правильная организационная культура и как её необходимо изменять в публичной службе. В этом году я делал консалтинговый проект в рамках реформирования финансового сектора в Украине, частью проекта был анализ норм профессиональной этики ведущих ассоциаций и организаций (банкиров, инвестиционных менеджеров, актуариев, бухгалтеров, специалистов по страхованию, пенсионных консультантов, специалистов по финансовому планированию). Это позволило выявить нормы поведения, которые являются общепринятыми в мире финансов и инвестиций. И они поразительным образом имеют сходство с тем, что выше было сказано о нормах поведения в новой грузинской полиции. Это не случайно! Это именно те нормы, которые формируют правильную организационную культуру в современном мире. Ниже я приведу основные из них:

1. Честность и порядочность. Речь здесь идет о том, что слова всегда соответствуют делам, недопустимым являются обман, манипуляция, искажение и сокрытие значимых фактов, шантаж, мошенничество. Это настолько базовая вещь, что без неё остальное не имеет смысла!

2. Независимость и объективность. И связанные с этим нормы поведения по предотвращению и раскрытию конфликта интересов. Проще всего говорить об ограничении подарков и прочих благ, в том числе нематериальных (награды, звания, ученые степени), которые получают публичные служащие. Действенным механизмом является декларирование всех доходов, существенных активов и статей расходов. Необходимым является полная ратификация Конвенции ООН о противодействии коррупции, включая статью 20. Сложнее вести речь об ограничении использования служебного положения, ресурсов и доступа к информации в интересах связанных лиц (друзей, родственников), но это также необходимо зафиксировать.

3. Ориентация на клиентов. Это как раз то, что так явно было видно в статье о грузинских реформах. Публичные служащие должны понимать, что они служат не государству, а обществу. Законные интересы граждан стоят выше интересов государства в целом и отдельных публичных служащих. Это крайне важное изменение мировоззрения, но без него никаких успешных реформ не будет! Важно не только задекларировать, но и измерять ориентацию на клиентов — как в Грузии, когда критерием успешности реформ стало изменение уровня доверия к полиции.

4. Открытость, прозрачность, понятность процессов и действий. Прозрачные стены зданий органов МВД в Грузии — лишь символ. На самом деле доверие формируется, когда граждане понимают, как, зачем и почему публичные служащие совершают те или иные действия. Когда им понятна логика, процедура и ожидаемый эффект. Кстати, то же самое требуют от инвестиционных менеджеров кодексы многих профессиональных ассоциаций — клиент должен понимать общие принципы и конкретные шаги по управлению его или её деньгами, факторы риска и т.п.

5. Эффективная коммуникация. Для публичной службы, пожалуй, это имеет гораздо большее значение, нежели для финансистов. Кто из нас не сталкивался с отписками, отфутболиванием, "замыливанием" темы обращений и жалоб? Нынешние бюрократы привыкли к канцеляризмам, путаным многословным ответам не по сути вопроса, уходу от конкретики. А каким языком написаны нормативно-правовые акты? Это необходимо менять! Коммуникация должна быть своевременной, полной (без недосказанности), ясной (без двусмысленности и канцеляризмов).

6. Конфиденциальность. Это в большей степени применимо к финансово-инвестиционной сфере, но для публичной службы также важно, чтобы тот массив данных, который её институты собирают о гражданах, не уходил "налево" или даже не использовался внутри самой публичной службы в каких-либо целях, на которые граждане не давали разрешения. Здесь может идти речь как о медицинской информации (как в кейсе Навального), так и о системах распознавания лиц.

7. Забота о репутации. Этого катастрофически не хватает на публичной службе в постсоветских странах. Репутацию не ценят, о ней не заботятся. В первой колонке я писал об опыте конкурсов на позиции в высшем корпусе госслужбы — так вот, репутация кандидата там не была критерием. При этом, когда я заговаривал с этими людьми о репутации, они сводили разговор к тому, что нужно заботиться о репутации государства, госслужбы, не критиковать руководство в социальных сетях и т.п. От этого рукой подать до слова "не нужно выносить сор из избы", что прямо противоречит нормам профессиональной этики!

Это важные факторы, которые сами по себе способны изменить нормы поведения на публичной службе. Не стоит думать, что люди рождаются с определенными шаблонами поведения, которые не меняются во взрослом возрасте. Я сам вырос в конце 80-х и в 90-х, и принятые тогда нормы поведения сильно отличались от того, что было в развитых странах. Но в 2006 году я нашел работу в американской IT-корпорации и за несколько месяцев подстроился под существующие в ней нормы, а уже через год осознал и принял для себя их ценности. Так что, попав в более правильную среду, человек меняет своё поведение и даже, постепенно, своё мировоззрение. Главное, чтобы организационная культура, эти нормы кодекса этики, ценности, практика поведения были не "для галочки", а чтобы они соблюдались ежедневно и высшее руководство своим примером показывало приверженность им.

Помимо профессиональной этики (т.е. норм поведения), есть еще два компонента организационной культуры, которые необходимо изменять на публичной службе. Первый из них — ориентация на результат. Публичная служба в Украине, да и в других странах, в т.ч. ЕС, по своей сути склонна ориентироваться на процесс, а не на результат. Бюрократам важнее соблюсти все пункты инструкций, чем показать реальный эффект своей работы. Ориентация на результат достигается путем укоренения в сознании нормы об ориентации на клиента, внедрения системы оценивания и подвязки бонусной части оплаты труда к конкретным результатам, а также поощрения инициативы.

Второй компонент по-английски называется empowerment, это как раз поощрение инициативы и наделение людей на разных уровнях организации реальными полномочиями по принятию решений. У нас традиционно формировалась авторитарная организационная культура, когда решения принимались на самом верху и далее спускались для исполнения, а средний менеджмент был неким ретранслятором и надзирателем над конечными исполнителями. Это также необходимо менять, и здесь важна политическая воля для перехода от директивного к поддерживающему или даже делегирующему стилю руководства.

Таким образом, я вижу изменение организационной культуры публичной службы тем фактором, от которого существенно зависит успех её реформирования. Изменения должны идти по крайней мере по трем направлениям. Главное из них — изменение норм поведения, о чем написана основная часть этой колонки. Второе направление — ориентация на результат, а не на процесс. Третье — это переход от директивного к поддерживающему или делегирующему стилю руководства.

Валентин Хохлов

Ошибка в тексте? Выделите ее мышкой и нажмите Ctrl + Enter